农用无人机“怎么飞”—《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》解读

农业、国土、物流、科研……近年来，我国无人驾驶航空器产业快速发展，应用场景日渐广泛。日前，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》）正式公布，将于2024年1月1日起实施。作为我国无人驾驶航空器领域的首部专门行政法规，《条例》为无人驾驶航空器产业的健康有序发展奠定了法治基础。

从三农视角出发，《条例》与农用无人驾驶航空器的生产、应用息息相关，其中部分条文还包含了关于农用无人驾驶航空器的特别规定。《条例》的出台对于农用无人驾驶航空器的飞行安全与产业发展将会带来哪些影响？记者对此进行了采访。

分类管理——明确农用无人驾驶航空器定义

无人驾驶航空器，也就是大家常说的无人机，是指没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器。司法部、国家空中交通管理委员会办公室负责人表示，无人驾驶航空器类型多，其性能、用途、运行风险等差异也较大，在坚守安全底线的前提下，在监管上需要适度体现差异化，不宜“一刀切”。据此，《条例》按照分类管理思路，根据重量、飞行高度、飞行速度等性能指标，将无人驾驶航空器分为微型、轻型、小型、中型、大型5个类别，在设计生产、操控人员要求、飞行空域划设、飞行活动规范等方面，既明确了一体遵守的规则，又规定了差异化的监管要求。

值得注意的是，《条例》除了对5类无人驾驶航空器的定义进行明确外，还特别规定了农用无人驾驶航空器的定义。《条例》第六十二条指出，“农用无人驾驶航空器，是指最大飞行真高不超过30米，最大平飞速度不超过50千米/小时，最大飞行半径不超过2000米，具备空域保持能力和可靠被监视能力，专门用于植保、播种、投饵等农林牧渔作业，全程可以随时人工介入操控的无人驾驶航空器。”

记者注意到，2018年公布的《条例》征求意见稿中，并未出现“农用无人驾驶航空器”相关字眼，而是使用了“植保无人机”这一概念。对此，中国农业机械化协会、农业农村部南京农业机械化研究所植保机械团队相关负责人表示，团队有幸参与了《条例》征求意见工作。“《条例》正式公布后，将‘植保无人机’的概念调整为‘农用无人驾驶航空器’，更有利于农用无人机的规范管理。”该负责人介绍，“随着技术进步，无人机在农田作业的类型逐步扩展，出现了辅助授粉、播种、施肥、投饵等多种作业形式。与植保无人机相比，农用无人驾驶航空器的概念可以涵盖更多种类的从事农林牧渔作业的无人驾驶航空器，也更符合农业生产的实际情况。”

推动发展——对农用无人驾驶航空器实行相对宽松管理

“《条例》从多个方面落实和体现了促进发展的要求，对实践中应用范围广、安全风险相对较低的农用无人驾驶航空器实行相对宽松管理。”《条例》公布后，司法部、国家空中交通管理委员会办公室负责人在答记者问时表示。

本次公布的《条例》中，部分条文体现了对农用无人驾驶航空器管理的特别规定。例如，《条例》第十一条明确，使用除微型以外的民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位应当申请取得运营合格证。但同时规定，使用最大起飞重量不超过150千克的农用无人驾驶航空器在农林牧渔区域上方的适飞空域内从事农林牧渔作业飞行活动，无需取得运营合格证。

对此，中国农业机械化协会、农业农村部南京农业机械化研究所植保机械团队相关负责人表示，在《条例》征求意见期间，团队提出的相关建议在上述条款中有所体现。“总体来看，农用无人驾驶航空器的作业场景风险较低，且在《条例》出台前，已有相关技术规范、指导性文件为行业自律奠定基础。因此，我们认为可以补充增加简化农用无人驾驶航空器申请流程的内容，助力农业发展。”该负责人告诉记者。

此外，《条例》第十六条中，还作出了对于农用无人驾驶航空器操控人员培训、考核的特别规定。该条款明确，操控小型、中型、大型民用无人驾驶航空器飞行的人员满足“接受安全操控培训，并经民用航空管理部门考核合格”等条件后，可以向国务院民用航空主管部门申请取得相应操控员执照。但同时规定，“从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动的人员无需取得操控员执照，但应当由农用无人驾驶航空器系统生产者按照国务院民用航空、农业农村主管部门规定的内容进行培训和考核，合格后取得操作证书。”

“我们认为，目前越来越多的农用无人驾驶航空器已实现一键起降、全程全自主作业，相比于通用飞行操控，农用无人驾驶航空器的操控人员需要更多农业知识、技能培训，以保证粮食安全、环境安全、生态安全，促进农业发展。”中国农业机械化协会、农业农村部南京农业机械化研究所植保机械团队相关负责人表示，“未来，在农用无人驾驶航空器操控人员的培训、考核方面，需要及时跟进、完善配套制度，对于培训内容作出更为具体、操作性更强的规定。”

协同监管——明确农业农村部门管理职责

无人驾驶航空器产业链长、应用领域广，同时具备生产工具和消费品特征，其制造、销售与使用事关航空安全、公共安全、国家安全和公众利益。为确保无人驾驶航空器飞行安全，《条例》规定了一系列制度措施。其中，在监管模式方面，《条例》确立了由国家空中交通管理领导机构统一领导全国无人驾驶航空器飞行管理工作，国务院相关部门、县级以上各级地方人民政府及其部门、各级空中交通管理机构按照职责分工负责的管理体制。《条例》明确通过无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台对全国无人驾驶航空器实施动态监管与服务。强化监管信息公开，向社会公布有关审批事项、申办流程、受理单位等信息并及时更新。

中国工程院院士陈志杰认为，本次《条例》的亮点之一，就是对无人驾驶航空器实行协同综合监管。“条例明确了空中交通管理机构、民航、公安等各管理部门职责分工和界面，通过统一的综合监管手段，融合各方管理需求，打通各方协同渠道，支撑各方信息共享，满足各方利益关切，破解了无人驾驶航空器飞行‘不管就乱、一管就死’的管理顽疾。”陈志杰表示。

值得注意的是，在确立综合监管模式的基础上，《条例》特别明确了农业农村部门对于农用无人驾驶航空器的管理职责。《条例》第五十条指出，“违反本条例规定，未取得操作证书从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令停止作业，并处1000元以上1万元以下的罚款。”中国农业机械化协会、农业农村部南京农业机械化研究所植保机械团队相关负责人表示：“明确农业农村部门对于农用无人驾驶航空器的管理职责，更符合实际情况，有利于保障农用无人驾驶航空器的飞行安全。例如，农机监理机构作为农业农村部门专门管理农机安全生产的专业机构，有农机证照管理和事故处理处罚职能。《条例》在监管方面的相关规定，有利于督促农用无人驾驶航空器的生产者、使用者规范操作，保障农用无人驾驶航空器飞行安全。”